我国社会保障资金面临的压力及对策

  [摘要]当前我国正处在经济转型的关键时期,也是社会矛盾的多发期。随着社会和经济竞争的加剧,社会成员面临的风险增加、对社会保障的经济需求随之增加。另外,收入分配差距过大、就业形势严峻、失地农民基本社会保障的缺失等,使得我国社会保障制度面临着特有的资金压力。通过优化财政支出结构等措施完善社会保障融资制度直接关系到体制的顺利转型及社会稳定。? 
  [关键词]社会保障资金 经济转轨 压力及对策 
   
  一、我国社会保障资金收支平衡面临的压力
   
  (一)离退休人员的增长速度超过缴费人数的增长
  随着全国城镇职工养老保险制度改革的推进,全国参加基本养老保险统筹的职工人数不断增长,但领取养老金的人数的增加幅度明显高于养老保险人数的增加幅度:1993年,参加基本养老保险人数与领取基本养老金人数之比为4.35∶1,2003年为3.02∶1,也就是说,10年前4.35个人养1个退休人员,而10年后只有3.02个工人养1个退休人员,在职职工的赡养压力大幅度增加。
  (二)高失业风险与社会保障资金支付的压力
  以国有经济的战略性改组和国有企业改革为中心的经济体制改革意味着高失业率是今后一段时期内难以回避的问题。未来5-10年,全国每年将新增就业人口1000万人,加上1.5亿农村剩余劳动力,这将给我国就业环境带来巨大压力。经济体制转轨和产业结构调整造成的失业,使得失业保险面临严峻的资金考验;大量应当进入失业行列的人员错位进入养老队伍,把对失业保险的近期压力扭曲成了对养老保险的长期压力。
  不少地方的失业保险基金已收不抵支。从收入情况看,有不少企业欠费,多是由于企业亏损或经营困难而无力缴纳。在收入无法充分保证的同时,支出的压力却越来越大;根据“三三制”的资金来源规定,在经济效益很差的企业以及结构调整任务沉重的老工业基地和资源性城市,无论是应由企业筹集的部分,还是应由城镇失业保险基金承担的部分,一般都做不到准时、足额到位,责任自然集中到地方政府身上。但这些地方政府的财政也很紧张,难以落实足够的资金。
  (三)产业结构演变及城镇化加速对社会保障资金收支的影响
  城镇居民较农民具有更高水平的社会保障需求。城镇人口比例的增加,意味着社会保障整体水平的增加,必然加大社会保障的资金支付压力。另外,城镇化过程中,农村青年劳动力大量迁移到城市,农村老龄化程度将加剧,农村社会保障需求增加。
  城镇化将促成就业的产业结构发生深刻的变化:第二、三产业的就业比重将趋于增加,对社会保险需求的人数增加;随着产业结构升级和经济全球化,以及资本有机构成的不断提高,我国资本排挤劳动力的程度增加,经济增长中的就业岗位增速远远赶不上经济本身的增速。产业和技术结构调整必然要求对劳动力的产业和技术结构相应进行调整,而老年职工在这样的调整过程中处于相对不利的地位,对老年职工实行的内退、提前退休等特殊照顾的保障政策,导致宏观经济结构调整成本向社会保障转移,加大整体社会保障支付的压力。
  (四)收入分配制度不健全及失地农民保障缺失对社会保障资金的支付压力
  收入差距过大致使对社会保障的强烈需求与社会所能提供的实际保障供给存在难以逾越的鸿沟。如何通过保障和福利的转移支付缩小一次分配差距,是经济体制转轨新阶段中社会保障融资制度面临的严峻挑战。我国社会收入分配制度存在统计收入数据失真的问题。收入数据失真导致以官方统计工资数据作为稽核标准的社会保险缴费基数偏低,社会保险收入减少。
  失地农民和城市居民已无本质区别,面临着同样的市场风险。目前农村生产力水平较低而缺乏社会保障的基础和条件,政府承担了较少的责任。尽管可以按照国家、集体和个人三方合理负担的原则进行融资,但仍然会增加我国社会保障的收支平衡压力。我国农民一旦失去土地,就意味着将失去全部保障。尽管失地农民一般会得到一定的收入补偿和安置,但无法满足家庭所有成员长期稳定的生活需求。
  (五)老龄化对我国社会保障融资的压力
  从长期看,我国社会保障基金的缺口将越来越大,现行融资制度无法应对人口老龄化趋势及城镇化对我国社会保障资金收支形成一定的压力。预计到21世纪三十年代,中国老龄化将达到高峰,养老负担和医疗费用将大幅提高,社会保障将面临着较大的资金支付压力。如果对这个问题没有恰当的解决对策,不仅社会保障制度无法平稳运行,而且将影响社会经济的可持续发展。
   
  二、完善我国社会保障融资制度的几点建议
   
  (一)根据公共财政理论对社会保障财政支出进行重新定位
  社会保障的公共物品属性使得社会保障成为最大的政府开支方案。根据我国建立公共财政体制的需要,财政支出结构应该与政府提供的公共服务内容相一致。为了加强和落实财政支出的调整,建立社会保障预算应该是比较有效的。变“救火式”的财政投入为经常性的财政投人,建立财政预算内社保专项基金,每年可以按一般预算收入的一定比例或一定额度,安排社保专项资金,专款专用;也可规定按一些税费的一定比例提取社保专项资金,列入社保科目;要在财政预算内建立专用基金,逐年积累,壮大规模,改变每年预算安排社保资金时,需要多就多安排,需要少就少安排的状况,避免随意性。
  (二)完善我国社会救助融资制度
  1.完善各级政府对社会救助分担比例与办法
  由于低保范围不断扩展、新对象不断增加,资金投入与资金需求还存在较大缺口。可以在目前分级财政体制的基础上,以中央财政负担50%为基准、实事求是地制定各类地区的负担比例,对特别困难的地区,中央财政的负担比例可以再提高。另外,为保证低保资金的合理利用,社会保障主管部门要会同其它相关部门制定出一套科学合理的最低生活保障标准。
  2.以个人所得税为低保制度的专项资金来源
  个人所得税是调节贫富差距、实现社会公平的主要手段。在发达国家,个人所得税约占整个财政收入的30%左右,而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20%~30%,所以从这个意义上说,是个人所得税支持了社会保障的开支。我国随着公共财政制度的建立,财政所承担的社会保障的内容大量增加,可以考虑将个人所得税等属于调节收入的税种规定为地方财政社会保障支付的固定来源。
  3.积极拓宽社会救助融资的其他渠道
  通过税收优惠、财政补贴等方式吸引更多的民间资金补充社会救助基金:⑴制定支持社会慈善事业发展的有关政策;放宽慈善基金对筹集资金的限制及制定优惠的慈善用地政策;⑵通过发行社会保障彩票从社会上筹集资金补充社保基金;⑶拓宽社区服务的融资渠道。积极鼓励个体企业、私营企业、外商和各种民间团体以各种形式投资兴建并管理社区服务设施;⑷开征遗产税。
  4.社会医疗救助制度的融资
  公共卫生体系脆弱是目前我国社会保障制度中的较大漏洞,我国公共卫生投入严重不足,社会医疗救助融资制度严重滞后。从各国建立医疗救助制度的经验看,国家应当承担医疗救助的主要责任。我国医疗救助资金原则上应该由中央财政和地方财政分担,对困难地区中央出“大头”,但地方也要匹配资金,以保证资金的使用更有效率;通过社会捐助筹资设立专项医疗救助基金,征收烟酒和高档特别消费税等途径筹集医疗救助资金;设立流动人口社会保障基金对流动人口突发的疾病和特困人口的危重疾病予以救助。
  (三)转轨过程中的我国失业保障融资
  1.进一步强化政府在失业保障中的责任
  失业保障资金主要来源于雇主和雇工交纳的社会保障费(税)是合乎逻辑的,但这部分的社会保障费是有上限的。在大多数国家,当失业保险基金支出大于收入时由国家财政来补充。我国失业风险构成不同于西方国家,主要是体制改革原因。改革的失业成本应该主要由国家承担,要在国家、企业、个人合理分摊负担的基础上,强化地方政府和相关企业的责任,建立“政府负担主要责任、企业和劳动者起辅助作用的三方负担方式”。
  2.完善失业保险融资制度
  ⑴通过立法保证失业保险基金的征缴。通过失业保险立法,对失业保险的实施范围、资金来源、管理机构等做出明确规定,以保障失业保险基金按期足额收缴;提高失业保险的统筹层次抵补低层次统筹基金的地区性缺口和阶段性缺口;⑵加强失业保险基金的财务和预算管理。主要强化失业保险基金的财务、会计制度管理,将失业保险基金作为专项收支纳入国家预算管理,坚持专款专用,将失业保险基金结余部分主要用于购买国债和各项安全投资,确保基金安全。
  3.建立失业保险融资的补充机制
  ⑴对下岗职工的劳动贡献实施适度补偿。补偿资金应主要来源于现有企业的存量资产,筹资办法可结合养老保障制度改革中的过渡费用筹集一起制定;⑵推行雇主补偿制度。雇主必须承担解雇员工的责任——推行解雇补偿制度,雇主必须按照职工的服务期限等条件支付被解雇职工一定数量的补偿费用。其意义是:可以对失业者及其家庭的生活水平变化起到一定的缓冲作用;可在一定程度上约束雇主随意解雇员工的行为。此外,政府还可以研究制定其他对雇主裁员行为有约束的政策,比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚,对有较大就业贡献的企业则给予一定的减免税优惠。
  (四)设立社会保障储备基金有助于缓解老龄化对社会保障资金的压力
  通过“预筹基金”可以应对人口老龄化,目前已有60多个国家建立了养老储备基金制度,如美国、法国、爱尔兰、挪威、新西兰等。2000年我国设立全国社会保障基金,但工作进展不大:一是资金来源没有制度化,导致筹措速度过于缓慢;二是全国社会保障基金的投资管理收益状况不良。充实社会保障储备基金的关键在于:⑴争取财政预算向社保基金拨款的制度化;⑵要实行中央财政和地方财政的合理分担;⑶社保基金来源应该法制化;⑷将社会保障储备基金融资与税制改革相结合。可考虑征收遗产税、奢侈消费税以及从个人所得税、利息税等税收中划出一定比例补充社保基金。?
   
  参考文献:
  [1]白天亮.失业率是否还会上升.人民日报,2003年2月8日第6版.
  [2]胡鞍钢.关于建立全国统一基本社会保障制度开征社会保障税的建议[J].2001(4),第13页.
  [3]唐钧.中国城市居民贫困线研究[M].上海社会科学院出版社,1998年,第136页.
  [4]宋晓梧等.中国社会保障体制改革与发展报告[M].北京:中国人民大学出版社,2001.