外部性、交易成本与环境管制

  [摘要]文章对外部性理论的发展以及环境管制政策的演变进行了详细考察,认为以交易费用为基础的外部性理论是对外部性问题的一种较好的解释,可交易许可证制度在一定程度上是解决环境污染这种外部性问题的较好思路,但哪一种环境管制政策工具是最优的选择,还需要根据交易费用理论提供的分析方法和原则,对具体实际进行深入考察,在了解各种约束条件下才能得出正确的结论。? 
  [关键词]外部性 交易成本 环境管制 
   
  管制是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种的行动,目的是制止不充分重视社会效益的私人决策。管制通常可分为经济管制和社会管制。社会管制指的是政府为保护广大消费者、雇工及公众的健康和安全,而对环境、产品和服务及工作场所的质量进行管制,包括环境管制、工作安全和健康保护、汽车和道路的安全管制。环境管制作为社会管制的一项重要内容,是指由于环境污染具有外部不经济性,政府通过制定相应政策与措施对厂商的经济活动进行调节,以达到保持环境和经济发展相协调的目标。
  20世纪70年代以来,世界各国政府在航空、电信、铁路运输、能源等产业大规模放松经济管制的同时,却把加强环境管制作为一个主要的管制领域。史普博在分析取消管制与再管制同时并存现象时写到:“管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程,随着政策目标的变化,管制制度及应受到管制的市场也会发生变化。因此,某些特殊产业的放松管制并不能表明管制的终结。随着关注焦点的变化,新的管制会伴随着管制放松而出现。”
  环境管制之所以在20世纪60年代出现,并在70年代得到进一步发展,正是由于大众关注推动政府将环境领域作为管制政策关注的焦点和重点,掀起新一轮管制浪潮。首先,科学技术的发展使人们对有害、有毒物品对环境的危害了解越来越多,使人们对环境污染的关注不断提高。其次,人们对待环境的看法发生了改变,随着经济增长所带来的人们收入的提高,公众在物质生活极大丰富的同时,对包括环境在内的生活质量提出了更高的要求,对环境污染状况不满,要求政府干预以改变现状,因此各国政府采用各种环境管制政策工具来解决日益严重的环境污染问题。
  通常可以将环境管制政策工具分为两大类:一类是命令和控制政策(command-and-control CAC),管制者规定企业必须做的行为,包括规定排污最大量和必须采取的减排技术。另一类是利用市场机制进行管制(market-based instrument),主要包括收取污染税(pollution taxes)、可交易的污染许可证制度(tradable pollution permit)。这类管制工具鼓励通过市场信号来作为企业做出行为决策的依据,而不是通过指定明确的污染控制水平或方法来规范人们的行动。
  由于环境污染是最典型的外部性问题,解决环境污染问题是外部性理论应用最直接的例子,所以对外部性问题的认识与环境管制政策的演变和发展有着密切的联系。
   
  一、外部性的含义与命令——控制的管制工具
   
  外部性也称作外部经济、外部效应,蒂博尔.希托夫斯基(Tibar Stitovsky)在他的文章中写到:“外部经济的概念是经济学文献中最难以捉摸的概念之一”。外部性通常可分为技术的外部性(Technology externalities)和货币的(金融)外部性(Pecuniary externalities),技术的外部性也称为真正的外部性,而货币的外部性被认为是假的外部性。按新帕尔格雷夫经济学大辞典的解释,(技术的)外部性称为某种消费活动或生产活动对消费者的消费集的间接影响。间接性是指其影响涉及的不是进行这一经济活动的厂商,而是别的厂商,其影响不通过价格系统起作用。更通俗的说法是某一经济主体的活动对另一个或另一些行为主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响,由于这种影响是对经济活动之外的主体产生的,并且这种影响是处于市场交易或价格体系之外的,故称为外部性。它反映的是经济效果传播到市场机制之外,并改变接受效果的厂商的产出和由其操纵的投入之间的技术关系,用数学语言描述就是:
  UA=UA(X1,X2,…Xn,Y1)
  UA表示某一经济主体的效用函数,它依赖一系列的活动(X1,X2,…Xn),这些活动是A自身控制范围内的,但是Y?1是由另外一个人所控制的行为,而且该经济主体又没有向Y1提供报酬或索取补偿。
  根据外部性定义,解决负外部性行为最直接的方法就是通过法律或行政命令禁止或限制这种行为。20世纪60年代末70年代初,命令-控制工具在环境管制政策中占主导,它大体上可分为两种不同但又相联系的具体方法,一种是控制(排放)绩效的标准(command-and-control performance standards)。由环境管制部门制定实施每一污染源特定污染排放的最高限度,也称排污标准(emission standards),要求污染企业符合规定的标准。原则上企业可以自由选择所采用的污染控制技术,但由于实践中管制机构基本上按照某种(特定)污染控制技术计算上述标准,企业有很强的动机采用这种特定的污染控制技术来服从管制。此外,由于不同技术转换间的成本以及行政审批成本太高,实际上也控制了企业所可能采取的更高效率的技术。这种统一的缺乏灵活性的环境管制政策,尽管可能在控制污染水平上达到较好的效果,但却导致很高的执行成本和资源配置的低效率。
  另一种可称为以实行控制污染技术为基础的管制(technology-based command-and-control regulation),政府通过要求企业必须使用的污染控制技术来对企业的活动进行直接的控制。这种技术标准通常会导致低效率。首先它不鼓励技术创新。当管制机构制定了一个标准并作为最优技术加以采用这种技术就被锁定,因此满足技术标准本身被视为一个目标,而不被视为减少污染的一种手段,它不鼓励能够降低污染技术的创新。其次,技术标准政策要求管制者获得复杂的技术信息,因此标准出台慢成本高,而且监督复杂的控制污染设备的安装和维修也很困难,制定和执行管制的成本都将大大提高。
  总之,命令-控制方式作为环境管制的政策工具其目标只是保护环境,控制企业对环境的污染程度,而不是环境状况与经济效益总效应的改进。从实际效果来看,命令和控制方式在改进环境质量状况的同时可能导致大量的交易成本,并且造成大量的效率损失。首先,政府无论是制定和调整排污标准还是技术标准,都需要搜集大量信息,进行大量计划,这需要花费大量的交易成本;而监督和管理企业执行技术标准和排污标准也需要花费大量成本。其次,企业在执行和服从管制过程中也可能导致经济效益的损失和较高的服从成本。由于厂商间的污染控制成本千差万别,对不同性质、不同规模的企业采取完全划一的标准不可能在企业间有效率地分配污染排放量的减少,既限制了那些减少污染的边际成本最低的企业作最大的努力,又迫使有些厂商采取不适当的昂贵的污染控制措施,从而带来巨额的效率损失。这些成本可能会超过环境质量改善带来的效益的提高,从而导致社会总体效益的降低。
  二、以福利经济学为基础的“庇古税”理论与排污收费制度
   
  自外部性概念出现以来,经济学家对有关外部性问题产生的原因、后果及解决方法提出了众多理论,但最有影响的要数庇古的“庇古税”理论与科斯的“交易成本”理论。
  在经济思想史上庇古首次从福利经济学的角度对外部性问题进行了研究。在《福利经济学》一书中,他通过分析边际社会纯产品与边际私人纯产品的差异来解释外部性问题产生的原因,他认为外部效应是由于边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的背离造成的。当存在外部性时市场的价格不能反映生产的边际社会成本,即私人成本不能完全衡量经济效应,市场机制不能靠自身运行达到资源配置的帕累托最优状态。为解决市场失灵,政府应当采取适当的经济干预政策来消除这种背离,庇古建议对边际私人成本小于边际社会成本的部门征税,税额大小等于这一差额。同理,对边际私人收益小于边际社会收益的部门实行奖励和津贴,通过征税和补贴使外部性成本内部化,实现整个社会的福利最大化。这种解决外部性问题的方法被称为“庇古税”理论。
  用“庇古税”解决外部性问题虽然在理论上是完美的,但在实际执行中却是非常困难。因为“庇古税”运用的前提是政府必须知道引起外部性和受到它影响的有关边际私人成本、边际社会成本、边际外部成本等相关信息,但实际上政府不可能拥有这些足够完全的信息,所以实际的执行效果与预期存在相当大的偏差。
  “庇古税”理论在涉及到负外部性问题的经济活动中得到了广泛应用,最典型的是在环境管制政策中的排污收费制度。具体讲,由管制机构给所有产生污染的企业确定一个污染税税率,通过对每单位排放到环境中的污染物收费,理性的厂商根据利润最大化原则,自行选择决定将污染消减到边际控制成本等于污染税率这一水平,从而使社会控制污染的总成本最小化,此时污染排放量为最优的污染排放量。
  与征收排污税具有基本相同效果的是补贴制度,指监管者给予生产者某种形式的财务支持,用来作为一种激励刺激生产者进行污染治理,或者通过给予生产者补偿来减少监管者所带来的经济影响。补贴通常采用的形式是拨款、贷款和税金减免。同排污税效果一样,补贴使生产者有激励去减少产量至社会最优水平。但从长远看,将生产者进入和退出一个行业考虑在内,补贴和税收是存在差异的。税收减少了社会总体的污染,而补贴则增加了社会总体的污染。
  排污收费制度与命令——控制工具相比优点是明显的。第一,在排污税准确设定的前提下,通过将企业对环境造成的污染成本计入到企业的生产决策,企业能够达到污染排放活动与产品产量最优化。第二,排污收费制度使企业有一定的灵活性,有动力开发利用先进的污染控制技术及其它高效率的生产工艺和管理手段,减少必须缴纳的费用。第三,管制机构的监管成本也可以大大降低。
  但是排污收费制度也存在较明显的缺陷。排污收费制度能够达到资源配置最优的一个最重要前提是合理的排污税率的确定,这要求管制机构了解污染企业的边际收益、边际成本以及边际外部成本。而边际外部成本的确定是一个从污染的物理性损害转换到人们对这种损害的主观感受,并用货币价值来计量的过程。因此对这些边际损害进行一个合理估计和评价非常困难。而企业的边际收益、边际成本涉及到企业本身的生产规模、生产技术及污染治理的技术水平,企业自身没有动力向政府如实通报这些信息,政府也没有能力去了解成千上万企业的边际收益和边际成本。因此政府基本上不可能一次性地确定最优税率,只有在不断探索中去寻找最优税率,这是一个试错的过程,不但要花费大量的成本,而且在试错过程中还会对企业排污造成大量的效率损失,并且也不可能找到最优税率达到资源配置的最优化状态。
   
  三、以交易成本为基础的外部性理论与可交易的污染许可证制度
   
  科斯在《社会成本问题》一文中,在批判庇古对外部性问题错误认识的基础上,提出了以交易成本为基础的外部性理论。
  第一,外部性问题不是一方侵害另一方的单向问题,而是具有相互性的,因为避免甲对乙的侵害将会使甲遭受侵害。因此,庇古将问题视为甲给乙造成损害而研究如何制止甲,从出发点上就是错误的。必须决定的真正问题是允许甲损害乙,还是允许乙损害甲。而在做出这一决定时,要考虑的关键问题在于从总体和边际的角度来避免较严重的损害。
  第二,如果市场交易是无成本的(交易成本为零),那么无论对损害应负责这种权利的初始界定如何,双方都可以通过市场交易或私下协商实现权利转让和重新组合,从而使资源达到最优配置。
  第三,一旦考虑到进行市场交易的成本(交易成本不为零),则只有通过市场调整合法权利后的产值增长多于它所带来的成本时权利的调整才能进行,这种情况下合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。因此在交易费用不为零的现实条件下,解决外部性问题在于如何选择合适的社会安排来解决有害的效应。由于所有解决的办法都需要一定成本,因此要对政策问题得出正确观点,就得进行具体研究以确定市场、企业、政府是如何解决有害效应问题的。
  第四,要对如何选择不同的社会安排解决外部性问题做出正确结论,庇古的福利经济学分析工具是有缺陷的。(1)庇古认为私人产品与社会产品差异导致外部性出现,并这种差异归结为制度存在缺陷,但忽略了制度变化也将产生更多的损害。因此,在解决经济问题的不同社会安排间进行选择,应考虑这些安排在各方面的总效应。(2)福利经济学是将现实状态与想象中的理想世界来比较。但由于人们对理想世界的性质并不清楚,而且也不知道如何从所处状态过渡到另一种状态,因此较现实的方法是将分析的出发点定在实际存在的情况下来审视政策变化的结果,以决定新情况是否比原来情况好或坏。(3)福利经济学对生产要素的错误概念也导致了对外部性问题不能得出正确结论。他们认为,生产要素是人们得到和使用的实物,而不是行使一定(实在)行为的权利,一旦将生产要素视为权利,则产生有害效果的事的权利也是生产要素,只有收益大于成本的行为才是人们所追求的。总之,在对各种社会政策制度进行选择时,必须认识到将导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化,必须考虑各种社会格局的运行成本,不论是市场机制还是管理机制,都应该考虑总的效果。
  张五常继承了科斯分析外部性问题的交易费用视角,并从交易费用和合约结构的角度研究外部性问题。
  第一,外部性这个概念是模糊不清的,因为每一种经济行为都有其效应,把损失看成是外在于或内在于企业没有什么启发作用。所谓外部性问题没有什么特殊性,只是一种行为效应,但由于其行为权利没有清楚界定,因而并不在市场上交易。
  第二,外部性这种行为效应的存在在于较高的交易成本导致的缺乏专有权和合约安排,导致这种行为的收益和成本不会在市场上被权衡,就出现所谓的外部性问题。
  第三,是通过市场机制还是政府调控来解决外部性问题并不存在一个想当然的答案。外部性问题的解决从本质上讲是给定同一种行为效应,实际的市场合约或可实现的政府调控是否包含较低的交易成本,以产生较高的净收益或较低的净损失。市场权衡一种行为的收益和成本的效力是明显的,因为市场上的竞争会降低发现和执行最有价值的选择的成本,但是一旦交易成本非常高以致造成缺乏专有权和个人间的合约,从而一种行为的收益和成本不会在市场上被权衡,那么政府行为和调控实际上会更有效率吗?他认为问题很难回答。政府的存在会降低交易成本,但历史也反复证明,市场对经济状况变化的反映比法律快得多。供求条件的变化,技术创新以及组织方法的改进都可能降低交易成本。
  20世纪60年代中期,约翰?戴尔斯(John Dales)在科斯定理的基础上提出了排污权交易理论,设计用可交易的排污许可证在厂商或个人间分配污染治理负担来解决环境污染的问题。在其《污染、产权、价格》一书中,他提出了污染权这一概念,并提出用排污权交易理论解决环境污染问题的思路。他认为环境是一种商品,政府是这种商品的所有者,政府可以在专家的帮助下,把污染废物分割成一些标准单位,然后在市场上公开标价出售一定数量的“污染权”,每一份污染权允许其购买者排放一单位的废物。政府不仅应允许污染者购买这种权利,而且如果受害者或者其潜在受害者遭受了或预期将要遭受高于价格的损害的话,他们为了防止污染,政府也应允许其对污染权进行竞购,竞争中一些能用最少费用来处理自己污染问题的企业会愿意自行解决。从根本上说,排污权交易制度是通过建立合法的污染物排放权利并允许这种权利像商品那样买入和卖出来进行污染排放的控制。
  实践中排污权交易制度是以可交易的许可证为其形式的。具体方式是政府机构评估出使一定区域内满足环境要求的污染物的最大排放量,并将最大允许排放量分割成若干污染权(以排污许可证的形式),政府可以用不同方式分配这些许可证,可以销售、出租、拍卖或馈赠,并通过建立排污许可证交易市场使这种权利能进行合法有偿的交易,企业、政府等可以根据自己的需要在市场上买进或卖出以污染许可证为形式的污染权。实践中美国、德国、澳大利亚、日本等相继实行了排污权交易制度,我国也在部分省市进行了这项工作的试点。
  可交易许可证制度在实践中发展出多种形式,主要的有:
  1.泡集。就是将几个污染源本身界定为一个泡集,把整个区域当作一个点污染源,一个泡集的排放源必须达到所有排污源加在一起可允许排放量的标准要求,以保证环境质量。然而单一一个排污源,当该泡集中另一个排污源排污较少时,就可以排放超过它的特定许可证允许排放的数量,即泡集区域内许可证可以交易。
  2.替代。是一种内部交易形式,通过这种形式企业被允许更好地利用它的污染排放权,它允许企业通过消减工厂内其他污染源的排放量达到获准经营新污染源的要求,而不是必须去申请新的排污许可证。
  3.补偿。针对的是未达标区域新的或更新的污染源。当空气中的污染物的含量超过了排放限制,未能满足有关环境排放的主要空气质量标准的时候,则新的污染源只有在如下条件才能得到经营许可。A.它所产生的污染要通过削减它所拥有的合法污染许可证的一个或更多个现有污染源的排放而得到补偿;B.旧污染源所削减的污染数量要大于新污染源产生的污染数量。
  可交易许可证制度的优势在于:第一,通过赋予企业有数量限制的排污权,并建立污染权市场,使得企业将环境也作为一种有价格的生产要素和其它投入一样,进入到企业的生产决策中,在进行成本与收益比较的情况下作出利润最大化的产品生产量与排污量的决策。第二,具有较好的灵活性。通过控制总体排污量,而不是价格,当经济增长出现通胀或污染治理技术提高时,可交易许可证的价格会按市场机制自动调节到有效水平,因此具有很大的灵活性。第三,可以保证排污量减少的确定性,并使企业减少大量的调整成本。在可交易的许可证制度下,通过发放固定数量的许可证可以保证排污量减少到一定程度,同时通过市场机制的作用,又使得将污染减少到符合资源的最优配置需要的成本大大降低。
  应该看到,实践中可交易的排污许可证制度的实现要求具备一些条件。(1)排污许可总量的准确确定。排污总量的确定要以大量的科学研究为基础,所以实现该制度受制于技术水平及交易成本。(2)完善的市场条件。排污许可证既然可以买卖,而且从长期看,其价格呈现上升趋势,为了避免有人通过垄断排污许可证市场而牟取暴利,完善的排污权市场是保证这项制度能够实行的必要条件。(3)对排污行为的有效监督和管理。政府必须有先进的技术手段和设备对企业的排污情况进行监测和管理,才能保证污染权交易市场的良性运行。
  尽管存在一些条件的限制,但可交易许可证作为一种高效的环境管制政策工具已经在实践中得到较广泛的应用。美国自从环境保护署在1972年通过《清洁空气法》以后,就建立了排污许可证市场,我国1987年在上海市的水源保护区、淮水源保护区试行了有限制的可交易许可证制度,目前已在上海、天津、山东、山西、江苏、河南等地开展排污权交易的试点工作。
   
  四、结论
   
  对于外部性问题的实质以及解决方法,根据交易费用理论可以得出以下结论:
  第一,外部性问题就是经济行为产生的一种效应,而这种效应的成本和收益由于某种原因没能在市场上得到比较。之所以一直被认为是特殊问题是因为传统经济学忽略了交易费用的存在,一旦考虑到交易费用的存在,这种效应没有什么特殊性。外部性的存在只是因为消除这种效应对于当事人来说,包括交易成本在内的总成本太高,所以外部性的存在并不一定像传统经济学认为那样意味着无效率,意味着市场失灵。可以认为保持这种(外部性)均衡状态是交易成本约束条件下的最优选择。
  第二,外部性问题的解决从根本上讲还是成本(包含交易成本)与收益的比较,政府在试图通过制度安排解决外部性问题时不能将政策与想象中的理想状态相比较,而应该将出发点定在实际存在情况下审视政策改变的结果,比较保持原有状态、市场机制解决、政策调控等效应的优劣。此外,现实政策情况比较时要考虑总效应和总效果,要考虑现行制度改变导致的其他决策的恶化,选择政策时还要考虑交易成本。
  第三,通过降低交易成本而使这种行为具有专有权并且能够在市场上对行为的收益和成本进行比较,所谓的外部性问题就会减轻但不会完全消失。政府的政策会起到降低交易成本的作用,但要考虑到随之产生的管理成本。另外,供求条件的变化、技术创新以及组织方法的改进都可能降低交易成本。
  根据交易费用的外部性理论,环境污染作为负外部性问题的存在,在于界定环境产权并且通过市场机制执行这种产权的交易成本高于整体收益,因此解决环境污染问题的关键在于能否降低制定和执行环境产权的交易成本,使得总体成本能够小于总体收益,从而使环境产权具有排他性并且这种权利能够通过市场机制得到执行。可交易许可证制度正是按照交易费用理论的思路解决环境污染问题,是一种有效率的环境管制政策工具。
  首先,可交易排污许可证的颁发正是试着为环境这一稀缺资源进行有限的界定和分配。作为自然资源的环境其产权明确界定的成本非常高,因此为达到所有权的完整,政府一般被视为环境资源的拥有者。但是除非产权能够排他,否则市场就无法形成,外部性问题就无法解决。以排污许可证为形式的污染权的提出,通过将环境产权这种界定成本较高的权利分解出一部分进行界定,为通过市场机制执行这部分产权创造了条件,并也因此大大降低了交易成本。
  其次,在界定污染权的基础上,政府通过建立各种范围的污染权交易市场,使得污染权能够通过市场进行交易,能够在市场中进行成本与收益的比较,大大降低了环境污染这种所谓的外部性问题。
  最后需要指出的是,根据交易费用理论,比较不同的解决外部性问题的政策,关键要看政策所带来的总效应与总成本的比较,而这种比较要考虑到众多约束条件。对于环境污染问题,政策的选择要考虑包括污染源的特性,管制机构管理成本的差异,市场机制的完善程度等众多条件。只有全面地考虑解决环境污染问题面临的约束条件,考虑到交易成本,考虑到总成本与总收益的比较,才能得出哪一种环境管制政策工具是效率最高的,这是交易成本理论对于制定和选择环境管制政策工具提供的最重要的原则和方法。?
   
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